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| 食品安全监管体制改革进度与预想出现差距 |
| 中国食品报 2015/6/24 9:06:07 阅读:8946 |
改革碰到的最大障碍就是利益问题，囿于地方政府的部门本位主义影响，新一轮改革以疾风骤雨之势而来，却进展迟缓、改革模式五花八门——
权力与责任回归地方后，地方保护主义是否会卷土重来
“食品安全政府监管能力不足的问题仍然未能有效解决，基层监管能力不足的问题尤其突出”、“部分食品安全标准之间存在冲突的情况仍然没有彻底解决”、“食品安全社会共治的准备不足”……
日前，由食品安全治理协同创新中心编著的中国首部食品安全治理蓝皮书(以下简称蓝皮书)发布。该书直截了当指出上述问题。
国家食品药品监督管理总局（以下简称食药总局）和国家卫生计划生育委员会(以下简称国家卫计委)的一些官员参加了蓝皮书发布会。在2013年机构改革之后，二者是主导食品安全监管的“三驾马车”中的两驾。
●地方改革迟迟未动
蓝皮书发布会上，吴月芳作为最后发言的嘉宾，结束了她简短的讲话。尽管会议已经严重超时，她还是被问及了豆芽的属性问题，这原本不在她的发言计划中。
作为中国豆制品专业协会秘书长，她过去屡次被问到这个问题，而此时她的回答与之前并无不同：“还没有定论，我们还在等待有关部门的回应。”
中国豆制品专业协会此前给国家食药总局、农业部等相关部委去函，反映豆芽制发的安全监管问题，请求给豆芽定性，以进一步明确“毒豆芽”的监管职责所在。
“毒豆芽”事件近年来屡屡遭到曝光，引起社会广泛关注。“毒豆芽”因其在制发过程中被非法添加了对人体有害的工业原料而得名。
随着媒体频频曝光，诸如某某地方小作坊日均销售“毒豆芽”上千斤的新闻，过去几年司法系统也对这类案件采取了高压态势，为数不少的芽农被判以“生产、销售有毒有害食品”犯罪并获刑，也有很多因涉嫌该罪名被捕。
不过，由于长期以来定性不明，这些案件也引发了巨大的争议。
2014年11月，最高人民法院甚至在其官方网站上公开回应了各界对“毒豆芽”案件的争议，称“毒豆芽”问题需要各有关职能部门协调配合，统一认识和认定标准。
蓝皮书不止一次提到了“毒豆芽”事件，并指出“豆芽归谁管，遭遇了尴尬的争论不休，因为无法界定豆芽制发的属性，找不到归属部门，使整个行业处于一种‘三不管’地带”。
这显然不是两年前就启动的食品安全监管体制改革的初衷。
2013年两会期间，《国务院机构改革和职能转变方案》通过，随后组建了国家食药总局，过去主要负责食品安全的7个主要部门(国务院食安办、卫生部、工商总局、质检总局、药监局、农业部和商务部)整合为3个：国家食药总局、农业部和国家卫计委。
这样的改革实际上终结了过去以“综合协调、分段监管”为特色的食品安全监管体制，被认为是食品安全监管体制改革的重大成果。半个月后，国家食药总局发布了“三定方案”。
按照国务院的要求，省市县三级食品药品监管机构改革原则应于2013年上半年、9月底和年底前完成。
蓝皮书主要撰稿人、中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏介绍说，事实上各地区公布的改革方案与“三定方案”的进度参差不齐，改革进度与预想有所差距。
刘鹏调研发现，在规定的时间表过去一年后，一些地方的改革迟迟未动。省级的如天津市和宁夏，地级的也仅有五个省按时间表完成了计划。
蓝皮书指出，改革碰到的最大障碍就是利益问题，囿于地方政府的部门本位主义影响，新一轮改革以疾风骤雨之势而来，却进展迟缓、改革模式五花八门。“根本原因在于，中央政府层面缺乏对食药改革的总体规范标准与指导意见。”
不过，一些地方积极创新、探索，如湖南先行试水的食品安全强制保险制，还有些地方的有奖举报制度，都得到了与会学者的高度肯定。
西北政法大学教授舒洪水就在会上力倡推行有奖举报制度，甚至建议从监管本位向举报本位转变：“食品安全不是管出来的。”
刘鹏建议，中央对地方的改革模式进行跟踪调研，一方面保证地方的创新性，另一方面也要关注改革的实际效果。
●改革后 “严惩重处”是基本原则
蓝皮书显示，近年来食品安全犯罪案件总体呈逐年上升趋势。
如在过去的一年，全国法院一审受理的生产、销售不符合安全标准的食品案和生产销售有毒、有害食品案同比增长了244%和118%。光在去年1月至10月受理的上述两类案件就已经接近于过去5年的总和。
蓝皮书指出，食品安全犯罪案件主要集中在东部省份，地域化特征明显，而且犯罪手段多样化，共同犯罪案件较多。刑事处罚率高但重刑率低。
蓝皮书分析称，食药监管领域行刑衔接机制的推进，是近年来食品安全犯罪案件总数逐年上升的重要因素。
国家食药总局法制司副处长赵峰在发布会上介绍了今后食药总局的改革安排，谈及事后监管时，也提到“严惩重处”是基本原则。
这也是近两年来中央给食品安全工作定下的调子。国家主席习近平和国务院总理李克强在不止一个场合提过“四个最严”标准：用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。
国家卫计委食品标准与监测评估司副司长张志强在发布会上透露，这几年监测农药使用情况已大有好转，因农药残留导致的中毒事件在减少。
“监测结果表明，我国食品安全形势总体稳定并不断向好。”
不过，蓝皮书不无忧虑地指出，在过去两年，食品安全事故频发，“似乎新一轮食药监管体制改革的乏力与举棋不定，消耗的是以公众的食品安全为代价”。
总共有6大食品安全事故因“事态较严重、影响较恶劣”而入选蓝皮书，分别是恒天然“毒奶粉”事件、沃尔玛狐狸肉事件、汇源和安德利“烂果门”事件、台湾地区地沟油事件、美素丽儿奶粉造假案以及上海福喜事件。
由于此次改革在地方层面的具体方向尚未明晰，蓝皮书也提出了一些担忧。
例如此轮食品安全监管体制改革的一大举措是将工商、质监省级以下垂直管理地方政府分级管理体制，要求各级地方政府对本地区食品药品安全负总责。
蓝皮书指出，权力与责任回归地方后，地方保护主义是否会卷土重来，仍需进一步的改革实践与创新来破解疑惑。
●期待形成食品安全完整体系
蓝皮书指出，目前的食品安全体系虽然为我国实行食品安全治理的法治化做出了重要贡献，但依然不够健全。
比较典型的表现是：一些法律法规之间互相交叉、重复、缺乏衔接甚至严重冲突、条款矛盾；现有食品安全法规体系着重于调整食品的生产经营阶段，没有覆盖食品安全涉及的诸多环节，因而出现了法律监管盲区；我国食品安全标准与国际标准存在较大差距，安全标准总体偏低，污染物限量、农药残留物限量、食品添加剂限量等许多指标均低于国际标准；等等。
蓝皮书建议，应当尽快建立食品安全法的基本法地位，在此基础上制定分门别类的具体法律法规，形成食品安全基本法、专项单行法以及配套实施细则的完整体系。
对于监管，蓝皮书建议整合地方政府监管体制，中央对地方应督促与指导结合，落实全链条监管，同时推进食品安全监管信息公开以提升监管部门公信力、给企业一定的压力，推动社会共治，变单一政府主体为政府、企业、社会组织、公众、新闻媒体等多元主体共治，变单一行政手段为法律、道德、市场等多种手段并举。
与会专家表示，距离号称史上最严食品安全法的实施还有3个多月，虽然对于风险交流、有奖举报等呼声较高的制度最终没有明确写入，但仍期待这部法律能发挥其“最严”威力。（陈霄） |
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